Como a legislação urbanística de três capitais brasileiras respondeu às determinações e às novidades trazidas pelo Estatuto da Cidade

Fonte: Revista Construção e Mercado, Edição 148, Novembro 2013.

A Constituição de 1988 trouxe novos princípios e novos contornos para a política de desenvolvimento urbano. Ocupando um papel de destaque no texto constitucional, ao lado da política agrícola e do sistema financeiro nacional, compondo com estas os três pilares da ordem econômica e financeira do Estado, a política urbana é incluída na Constituição com o objetivo de transformar os horizontes jurídicos do urbanismo no País. Considerando necessária a regulamentação de uma política de desenvolvimento urbano unificada para todo o território nacional, o artigo 182 determina que lei ordinária fixará as diretrizes gerais para a ordenação do desenvolvimento das cidades e para a garantia de bem-estar de seus habitantes. Praticamente treze anos depois, aprovou-se o chamado Estatuto da Cidade, Lei no 10.257/2001, com a incumbência referida na Constituição.

O Estatuto da Cidade é de uma importância inestimável na evolução dos conceitos jurídico-urbanísticos do País, portando seguramente muito mais do que um conjunto de regras sobre a organização das cidades, na medida em que ele implementa uma nova perspectiva de urbanismo, fundada sobre os princípios urbanístico-ambientais. É imperioso lembrar que os municípios brasileiros tiveram de reformar sua legislação ou mesmo criar novos planos diretores, diante das instruções, obrigações e limitações definidas pelo Estatuto.

Um dos marcos do Estatuto da Cidade está fixado no dispositivo do art. 42 da Lei no 10.257/2001, que impõe a todos os planos diretores em território nacional a necessária previsão dos seguintes itens: i) delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, a edificação ou utilização compulsórios; ii) regulamentação obrigatória do direito de preempção [direito de preferência do município para a aquisição de imóvel objeto de alienação onerosa], da outorga onerosa do direito de construir, das operações urbanas consorciadas e da transferência do direito de construir; iii) criação de sistema de acompanhamento e controle. No entanto, é notável como as políticas municipais das diferentes metrópoles responderam de forma juridicamente diversa a essas determinações, considerando as diferenças urbanísticas entre as cidades e o grau de discricionariedade dos municípios.

Podemos apontar, a título ilustrativo, como os planos diretores de três importantes metrópoles brasileiras regulamentaram de forma diversa alguns dos instrumentos relacionados à construção civil e ao uso do solo.

Adaptações ao Estatuto

Começando por São Paulo, a maior metrópole brasileira e uma das maiores do mundo, sublinhamos que o seu plano diretor (Lei Municipal no 13.430/2002) – que deve ser alterado em breve, após processo de revisão iniciado em abril – foi aprovado depois da entrada em vigência do Estatuto da Cidade, já com o objetivo de promover uma total adaptação aos conceitos e aos dispositivos do diploma legal federal.

Chama atenção o modo como o legislador regulamentou o direito de preempção (preferência) do município. Este plano diretor fixa em seu artigo 208 uma multa diária de 0,66% do valor da alienação no caso de venda de imóvel a terceiro sem a devida entrega de cópia do instrumento à prefeitura, quando o bem estiver em área assinalada com o direito de preempção da municipalidade. O próprio Estatuto da Cidade não prevê esta multa, que é uma criação do legislador paulista para diminuir as chances de o município ter um conhecimento tardio da informação sobre o negócio em área, na qual ele poderia exercer o direito de preempção.

Em Porto Alegre, a adaptação ao Estatuto da Cidade foi diversa, tendo em vista que o plano diretor porto-alegrense (Lei Complementar no 434/99) não foi revogado completamente, mas alterado pela Lei Complementar no 667/2011. Isso se deve, em grande medida, ao fato de que o plano diretor de Porto Alegre já possuía uma fórmula em parte adequada ao Estatuto da Cidade, sobretudo no que tange ao mapeamento e ao macrozoneamento da cidade. Havia, nesse caso, muito mais a necessidade de acréscimos e complementações, como no caso das operações urbanas consorciadas. Este instrumento jurídico foi incluído dentro do conceito de projeto especial de impacto urbano, dentro de uma classificação em graus.

A operação urbana consorciada corresponde em Porto Alegre ao projeto especial de impacto urbano de 3º grau, que envolve necessariamente muitos agentes e possibilita a representação de novas formas de ocupação do solo a fim de alcançar transformações urbanísticas estruturais. Os projetos que se enquadram nessa classificação foram previstos pela Lei Complementar no 667/2011 em seu art. 63, §1º, a saber:

I) renovação ou revitalização urbana;

II) estruturação urbana ambiental;

III) preservação de identidades culturais locais;

IV) área destinada a usos específicos de caráter metropolitano; e

V) núcleo autossustentável na área de ocupação rarefeita.

Todo projeto dessa ordem, e isso vale para qualquer município, deve possuir um plano de operação a ser aprovado por lei.

É interessante notar como os planos diretores de São Paulo e de Porto Alegre são também muito diferentes do plano diretor de Curitiba. No caso da capital paranaense, segue vigente o seu plano diretor aprovado pela Lei Complementar no 2.828/66.

O grande motivo para a manutenção e vigência deste plano diretor está no fato de que ele conta com apenas 65 artigos, enquanto o de Porto Alegre conta com 169 artigos e o de São Paulo com 308 artigos. Sendo este plano diretor o mais enxuto em comparação com os demais, justifica-se que ele tenha conseguido atravessar quase cinco décadas. As grandes adaptações legislativas ocorreram sempre a partir de outras leis municipais, as quais não revogaram o próprio plano diretor.

É o que podemos notar quando da entrada em vigência da Lei no 11.266/2004, que procurou ajustar a legislação municipal ao Estatuto da Cidade. Um dos diferenciais trazidos por essa lei ao município de Curitiba está na previsão do monitoramento e controle do Plano Diretor, em seus artigos 82 a 84, através do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba (IPPUC). Nesse sentido, o município conta com um sistema integrativo de informações coordenado, implantado e atualizado por órgão competente (IPPUC), proporcionando um cruzamento efetivo das informações físicas, territoriais, sociais e econômicas. Em comparação a outras cidades, Curitiba é certamente uma cidade-modelo no fornecimento de informações urbanísticas e imobiliárias.

Percebemos, assim, que houve uma necessidade de readequação dos planos diretores das cidades às regras do Estatuto da Cidade, o que vem se estabelecendo paulatinamente desde a sua aprovação. Por certo, as diferenças histórico-geográficas, econômicas e sociais dos municípios fizeram com que eles adaptassem as novas regras do Estatuto com um grau de discricionariedade. Essas diferenças são precisamente o que leva a uma maior ou menor efetividade na aplicação dos institutos.