Registro de incorporação imobiliária em área rural: Alternativas existentes em face da atual legislação sobre o tema

Os empreendimentos em áreas rurais são uma alternativa para os que buscam por um local de segunda residência ou de lazer, onde se possa estabelecer uma conexão com a natureza, através de experiências e cenários diversos das grandes cidades e da dinâmica do dia a dia, permitindo sair da rotina, realizar a prática de esportes, hobbies e atividades de lazer. É esse importante nicho de mercado que leva o incorporador a empreender em imóveis localizados nas áreas rurais com o objetivo de oferecer esses atrativos.

Nesse sentido, o empreendedor deve tomar todas as cautelas para a estruturação desse tipo de empreendimento. Com o objetivo de apresentarmos algumas alternativas existentes, partimos da definição do imóvel rural na legislação brasileira para, em seguida, tratarmos dos atuais limites da competência do INCRA, para autorizar o parcelamento do solo. Depois disso, apresentamos um caso em que foi possível o registro da incorporação imobiliária de empreendimento residencial hoteleiro em área rural.

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O ponto de partida para o entendimento das questões que envolvem esse tipo de empreendimento é a definição do imóvel rural conforme a legislação brasileira. A sua previsão está no art. 4º, I, da Lei nº 4.504/64, o Estatuto da Terra: o “Imóvel Rural” é definido como “prédio rústico, de área contínua, qualquer que seja a sua localização, que se destina à exploração extrativa agrícola, pecuária ou agroindustrial, quer através de planos públicos de valorização, quer através de iniciativa privada”. Esta definição é repetida, praticamente ipsis litteris, ou seja, sem divergências, no art. 4º, da Lei nº 8.629/93, que trata do tema da Reforma Agrária.¹

Com base nesse conceito, o imóvel rural é definido como um prédio rústico, que pode ter ou não construções. De acordo com a legislação referida, leva-se em consideração a destinação do imóvel, qual seja, a exploração extrativa agrícola, pecuária ou agroindustrial, independentemente da sua localização, para defini-lo como rural.

Para fins tributários insta consignar que, antes mesmo da entrada em vigor do CTN, o art. 15 do Decreto-Lei nº 57/1966 já estipulava o critério da destinação do imóvel, estabelecendo que estariam sujeitos à incidência do ITR os imóveis que, apesar de situados na zona urbana, são utilizados para exploração vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial. A despeito de alterações legislativas posteriores², o STF definiu, através do Recurso Extraordinário nº 140.773-5/SP, que o art. 15 do Decreto-Lei nº 57/1966 foi recepcionado e permanece em plena vigência, impondo o critério da destinação prevalente do imóvel para fins de definição de incidência do ITR ou do IPTU.³

Atualmente, são os Municípios, conforme o art. 30, VIII, da Constituição Federal, que possuem competência para estabelecer a localização e os limites de suas zonas urbanas e zonas rurais, promovendo, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.

Em consonância com essa previsão, a Lei nº 10.257/01 (Estatuto da Cidade) veio regulamentar os arts. 182 e 183 da Constituição Federal que versam sobre a política de desenvolvimento urbano, dando ênfase ao papel do plano diretor nas políticas urbanas. O art. 182 da CF determina, expressamente, que a política de desenvolvimento urbano compete ao Município, incluindo o uso e a ocupação do solo, para fins de cumprimento da função social da propriedade urbana.

Em outras palavras, cabe aos Municípios a delimitação das áreas urbanas e rurais dentro do seu território. Quanto à regulamentação do parcelamento e da forma de ocupação da zona urbana, também é o Município que possui esta competência, através do seu respectivo Plano Diretor.

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Em relação à zona rural, em princípio, é de competência do INCRA realizar, em nível nacional, o ordenamento fundiário. O INCRA é uma autarquia nacional vinculada ao Ministério da Agricultura, criada pelo Decreto-Lei nº 1.110/70, com o objetivo principal de executar a reforma agrária e realizar o ordenamento fundiário nacional, podendo, para tanto, produzir normas técnicas e administrativas que devem ser obedecidas em todo o território nacional. A questão que se coloca diz respeito ao atual posicionamento do INCRA acerca do parcelamento de imóvel rural para fins urbanos.

Conforme previa a Instrução Normativa nº 17-B/1980, era de competência do INCRA autorizar o parcelamento de imóveis rurais em três hipóteses específicas. A primeira era o parcelamento, para fins urbanos, de imóvel rural localizado em zona urbana ou de expansão urbana. Para essa modalidade, bastava promover a descaracterização do imóvel como rural, admitindo-se que o seu parcelamento é, na verdade, urbano. A segunda hipótese prevista na Instrução Normativa 17-B/1980 era o parcelamento, para fins urbanos, de imóvel rural localizado fora de zona urbana ou de expansão urbana. Nesses casos, o procedimento era realizado pelo próprio INCRA, em conformidade com o previsto no art. 53 da Lei nº 6.766/79.⁴ A terceira hipótese prevista era o parcelamento do solo rural para fins agrícolas, de imóveis localizados fora da zona urbana ou de expansão urbana. Nesta última situação, o enquadramento era feito tal como previsto na legislação, com o fracionamento gerando novos lotes rurais, com as dimensões permitidas em lei e com a destinação de um imóvel rural.

O Estatuto das Cidades, Lei nº 10.257/2001, ao regulamentar o capítulo constitucional a respeito das políticas urbanas, enfatizou a necessidade de planejamento e desenvolvimento das cidades, bem como a ordenação e o controle do uso do solo, considerando a integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais.

Deu-se notável ênfase à ideia de que o plano diretor é o instrumento básico de política de desenvolvimento e expansão urbana, devendo englobar o território do Município como um todo. A mesma ênfase foi confirmada pela Lei nº 11.952/2009 (Programa Terra Legal), ao disciplinar o procedimento de regularização fundiária em áreas urbanas pertencentes à União no âmbito da Amazônia Legal. Ademais, foi reforçada pela Lei nº 11.977/2009, que dispõe sobre o Programa Minha Casa Minha Vida em assentamentos localizados em área urbana.

O INCRA, buscando adequar as suas normas técnicas a essa perspectiva constitucional, que veio a se consolidar por esse conjunto de Leis ao longo de décadas, publicou a Instrução Normativa nº 85/2015, a qual revogou a Instrução Normativa 17-B/1980. No entanto, a Instrução Normativa nº 85/2015 não mencionou nada sobre o que aconteceria com as três hipóteses de parcelamento do solo de imóvel rural previstas na então revogada Instrução Normativa nº 17-B/1980, especialmente sobre os casos que necessitariam de audiência pública do INCRA.

As antigas hipóteses do parcelamento de imóvel rural localizado em zona urbana ou de expansão urbana (primeira hipótese) e do parcelamento do solo rural para fins agrícolas (terceira hipótese) não constituem propriamente um problema interpretativo sobre a competência do INCRA. Especialmente no caso de parcelamento para fins rurais em imóveis localizados na zona rural, cabe atender a fração mínima de parcelamento e todo o registro deve ser realizado junto ao Cartório de Registro de Imóveis competente, sendo que o Oficial Registrador é quem analisará sua regularidade e o cumprimento das exigências legais. O maior problema diz respeito à aparente lacuna existente em relação à segunda hipótese, qual seja, o parcelamento de imóvel rural, para fins urbanos, fora de zona urbana ou expansão urbana, justamente a que interessa para fins de empreendimento imobiliário em áreas rurais.

Ante a aparente lacuna, o INCRA veio a posicionar-se sobre a questão através da Nota Técnica INCRA/DFC nº 02/2016, esposando seu entendimento no sentido de que o atual ordenamento jurídico veda o parcelamento, para fins urbanos, de imóvel rural localizado fora da zona urbana ou de expansão urbana. Nesse sentido, transcrevemos o seguinte trecho da Nota Técnica:

O item 3 da referida norma, que disciplinava o parcelamento, para fins urbanos, de imóvel localizado fora da zona urbana ou de expansão urbana, foi suprimido dos atos normativos do INCRA, tendo em vista a vedação deste tipo de parcelamento pelo ordenamento jurídico vigente, considerando a evolução legislativa ocorrida ao longo das últimas décadas, em especial após a instauração da nova ordem constitucional (…). Não há, portanto, lacuna normativa em relação a esta questão: a matéria contida no item 3 da Instrução 17b/80 perdeu seu fundamento de validade, sendo descabida sua reprodução na IN 82/2015. (…) (a) todo parcelamento para fins urbanos deve ocorrer nas áreas adequadamente delimitadas pelo zoneamento municipal, quais sejam: zona urbana, zona de expansão urbana, zona de urbanização específica ou zona especial de interesse social.

Não há dúvida, portanto, sobre o posicionamento atual do INCRA: o parcelamento para fins urbanos de imóvel rural localizado fora da zona urbana ou de expansão urbana é vedado pela legislação.

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No âmbito do parcelamento do solo urbano, a Lei nº 6.766/79 regula tanto o loteamento quanto o desmembramento, observadas as disposições das legislações estaduais e municipais pertinentes. O art. 3º desta Lei traz a previsão de que “somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica, assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal”.

Em relação ao parcelamento do solo rural, a legislação tem por base a função social da propriedade rural estabelecida pelo art. 186 da Constituição Federal, que deve servir para a produção de bens para a população presente e futura, evitando o seu desvio para outros objetivos que não sejam rurais. Com isso, busca-se não permitir o adensamento populacional por meio de um fracionamento excessivo das terras. Esta é a justificativa para o módulo mínimo rural que, conforme o art. 4º do Estatuto da Terra, é “a área de imóvel rural que direta e pessoalmente explorado pelo agricultor e sua família, lhes absorva toda a força de trabalho, sendo capaz de garantir-lhes a subsistência e o progresso social e econômico”.

No entanto, é sabido que existem imóveis localizados nas zonas rurais e que não desempenham mais uma atividade agrícola, nos quais o seu proprietário pode ter a intenção de promover um uso diversos, como, por exemplo, desenvolver empreendimento imobiliário. É essa forma de parcelamento do solo cujas alternativas jurídicas passamos a avaliar. Na parte das Disposições Finais da Lei nº 6.766/73, o art. 53 estabelecia, para a hipótese de uso de solo rural para fins urbanos, a prévia audiência do INCRA para alteração de uso do solo rural.

No entanto, como já vimos, o INCRA, atualmente, considera vedada pelo ordenamento tal hipótese.

Ante tal posicionamento, um primeiro passo consiste em verificar qual é a situação do imóvel junto ao plano diretor do Município, por mais que possua características rurais. A Nota Técnica do INCRA é clara no sentido de que todo parcelamento para fins urbanos deve ocorrer nas áreas adequadamente delimitadas pelo zoneamento municipal. É, portanto, o Município que tem a última palavra sobre a aprovação dessa modalidade de parcelamento do solo.

Se não for possível realizar a descaracterização do imóvel como rural, por conta de mudança de finalidade do imóvel, ainda se pode buscar o enquadramento do imóvel como de urbanização específica, o que converge naturalmente com o possível interesse do Município em promover o desenvolvimento imobiliário na área em questão. Através de uma certificação oficial da Prefeitura Municipal (através de Ofício, Certidão ou Decreto) de que o imóvel se situa em uma área de urbanização específica, mesmo que localizado na zona rural, é possível proceder o parcelamento do solo.

Nesse caso, surge a seguinte pergunta: sendo autorizado o parcelamento do solo pelo Município, para fins urbanos, em imóvel com características rurais, é possível registrar a incorporação imobiliária do empreendimento, para que o empreendedor possa comercializar unidades autônomas ainda na fase de construção?

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O regime jurídico da incorporação imobiliária, regrado pela Lei nº 4.591/64, aplica-se à atividade exercida com o intuito de promover e realizar a construção, para alienação total ou parcial, de edificações ou conjunto de edificações compostas de unidades autônomas. No campo do direito civil aplicável aos imóveis, conforme ensina Melhim Namem Chalhub⁵, trata-se de acessões agregadas ao solo, que passam a constituir uma só coisa, exceto com relação ao direito de superfície.

Nesse sentido, a incorporação imobiliária traz a possibilidade de criação de unidades autônomas a partir das construções realizadas sobre o imóvel, com a consequente criação de matrículas individualizadas, sem que, com isso, implique no parcelamento do solo. Cria-se uma ficção jurídica onde cada unidade construída representa uma fração ideal do solo, mas elas permanecem, obrigatoriamente, interligadas entre si, pela coisa comum e indivisível, dando origem ao condomínio especial denominado “edilício”.

Ou seja, a incorporação imobiliária é o mecanismo jurídico que viabiliza a individualização em unidades autônomas, das edificações executadas a partir do exercício da atividade econômica da construção de empreendimentos imobiliários realizados sobre determinado imóvel, seja horizontalmente ou verticalmente.

O condomínio edilício, por sua vez, surge a partir do registro da incorporação imobiliária e é instituído, definitivamente, com a averbação da conclusão das obras. Essa figura edilícia está prevista no art. 1.331 do Código Civil Brasileiro: “Pode haver, em edificações, partes que são propriedade exclusiva, e partes que são propriedade comum dos condôminos”.

Especificamente no §3º do art. 1.331, define-se como característica do condomínio edilício que a cada unidade imobiliária caberá, como parte inseparável, uma fração ideal no solo e nas outras partes comuns, que será identificada em forma decimal ou ordinária no instrumento de instituição do condomínio. De acordo com Carlos Roberto Gonçalves⁶, caracteriza-se o condomínio edilício pela apresentação de uma propriedade comum ao lado de uma propriedade privada.

Cada condômino é titular, com exclusividade, da unidade autônoma (apartamento, escritório, sala, loja, sobreloja, garagem) e titular de partes ideais das áreas comuns (terreno, estrutura do prédio, áreas de lazer, telhado, rede geral de distribuição de água, esgoto, gás e eletricidade, calefação e refrigeração centrais, corredores de acesso às unidades autônomas e ao logradouro público etc.).

Em outras palavras, a identificação de que um imóvel é parte integrante de um condomínio edilício ocorre quando consta descrita na matrícula a fração ideal, indicando a existência, para aquela unidade, de partes comuns e privativas no terreno em que está construída.

Vejamos como a questão se coloca, portanto, no âmbito dos empreendimentos localizados em área rural. Até 2022, o art. 68 da Lei nº 4.591/64 autorizava o registro de incorporação imobiliária em imóvel rural, com a seguinte redação: “Os proprietários ou titulares de direito aquisitivo, sobre as terras rurais ou os terrenos onde pretendam constituir ou mandam construir habitações isoladas para aliená-las antes de concluídas, mediante pagamento do preço a prazo, deverão, previamente, satisfazer às exigências constantes do artigo 32, ficando sujeitos ao regime instituído nesta Lei para os incorporadores, no que lhes for aplicável”.

Entretanto, com o advento da Lei nº 14.382/22, a redação do art. 68 da Lei nº 4.591/64 foi suprimida e passou a tratar de outra matéria, totalmente diversa, qual seja, “a alienação de lotes integrantes de desmembramento ou loteamento, quando vinculada à construção de casas isoladas ou geminadas, caracterizada como incorporação imobiliária”.

Dessa forma, não há mais qualquer referência ao registro de incorporação imobiliária em imóvel rural pela Lei nº 4.591/64. A questão que permanece, então, é como obter a autorização para o registro da incorporação.

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Valemo-nos de um caso recente acerca do registro de uma incorporação imobiliária de um empreendimento para fim residencial hoteleiro, que foi devidamente aprovado pela Prefeitura Municipal de Garibaldi (RS), em imóvel localizado na região do Vale dos Vinhedos.

No empreendimento em questão, quando da primeira análise da documentação protocolada para fins de registro de incorporação imobiliária em imóvel rural, o Registro de Imóveis manifestou entendimento de que deveria ser apresentada certidão do ente municipal, informando a alteração do imóvel para urbano, ou, então, caso a natureza do imóvel permanecesse como rural, deveria ser apresentada a autorização do INCRA, por acarretar modificação das características do imóvel.

O INCRA, por sua vez, quando instado para se manifestar, expressou entendimento de que lhe falece competência para expedir autorização de registro de incorporação imobiliária, em conformidade com a Instrução Normativa nº 85/2015, a qual mencionamos anteriormente.

Nesse caso, a alternativa encontrada foi utilizar, por analogia, o regramento do art. 3º da Lei nº 6.766/79, a fim de buscar junto ao Município uma certidão de que o imóvel estava situado no seu perímetro rural em área de urbanização específica, observando-se a legislação municipal. Seguindo essa lógica, o Município é competente para aprovar o projeto do empreendimento pretendido e o incorporador deve apresentar, junto ao Registro de Imóveis competente, todos os documentos previstos no art. 32 da Lei nº 4.591/64, para fins de registro da incorporação imobiliária.

No caso em questão, houve a manifestação do Município por meio de certidão complementar à certidão de zoneamento, certificando que o imóvel rural estava situado no “Perímetro Rural do Município, em área de urbanização específica”, a qual, no caso concreto, permitia o uso do solo para atividades de comércio e serviços. Foi desta forma que procedemos de modo exitoso. Note-se que toda a infraestrutura necessária para o empreendimento deve ser executada inicialmente pelo empreendedor e depois deve ser mantida pelos condôminos, considerando as suas características de condomínio edilício.

A tese principal subjacente é que estas áreas de urbanização específica se destinam para futuro desenvolvimento urbano, ou seja, se tornam zonas propícias para comércio, serviços, turismo e lazer, sem criar novas obrigações ao Município relativamente à prestação de serviços públicos, nem a necessidade de incremento de infraestrutura, tais como construção de vias, transporte público, hospitais, escolas, etc.

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Analisamos nesse artigo a possibilidade de parcelamento do solo rural para fins urbanos, considerando os atuais regramentos existentes, em especial a Constituição Federal, o Estatuto das Cidades – Lei nº 10.257/2001, o Código Civil, a Nota Técnica 02/16 do INCRA, a legislação que trata do parcelamento do solo (Lei nº 6.766/79) e a Lei de Condomínios e Incorporações Imobiliárias (Lei nº 4.591/64) com as alterações da Lei nº 14.382/22.

Ao analisarmos a legislação vigente, vislumbramos alternativas para o registro da incorporação imobiliária em área rural. Por fim, trouxemos a análise de um caso exitoso, onde foi possível obter o registro da incorporação, mediante a certificação pelo Município de que o imóvel estava situado em perímetro rural, em área de urbanização específica.

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