A CNIB 2.0: atualizações sobre a Central Nacional de Indisponibilidade de Bens

Criada em julho de 2014, por meio do Provimento nº 39/2014, da
Corregedoria Nacional de Justiça, a Central Nacional de Indisponibilidade de Bens
(CNIB) – mecanismo de racionalização eletrônica das ordens de indisponibilidade de
bens imóveis –, prestes a completar dez anos de existência, recebeu uma atualização
regulatória, contando com avanços e novidades de funcionalidade do sistema.
Recentemente, em 04 de dezembro de 2024, foi publicado pela mesma
Corregedoria Nacional de Justiça o Provimento nº 188, o qual revogou o Provimento
anterior. O novo Provimento tem como premissas, além da fixação de conceitos já
consolidados do instituto da indisponibilidade de bens imóveis, a modificação de
determinadas regras, o seu aperfeiçoamento sistemático mediante a implementação e
operação do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis e a padronização, no âmbito do
território nacional, do intercâmbio eletrônico de dados estruturados para o
atendimento ao princípio da eficiência, insculpida no art. 37 da Constituição Federal.
A partir da edição e publicação do novo Provimento, novas disposições
passaram a integrar o Código Nacional de Normas da Corregedoria Nacional de Justiça
do Conselho Nacional de Justiça – Foro Extrajudicial (CNN/CN/CNJ-Extra), que
regulamenta os serviços notariais e de registro.

O novo regulamento da CNIB – apelidada de “CNIB 2.0” pelo próprio CNJ 1 –
trouxe modificações de grande relevância para o setor imobiliário, como, por exemplo,
a possibilidade de indisponibilização de imóvel específico, enquanto o sistema anterior
permitia apenas ordens de bloqueio de patrimônio indistinto.

O presente estudo visa atualizar o leitor sobre as principais alterações
trazidas pela CNIB 2.0, seus impactos no setor imobiliário, bem como apontar
determinadas questões em que o regulamentador perdeu a oportunidade de prever
outras melhorias.

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A indisponibilidade imobiliária é instituto jurídico por meio do qual o
proprietário do imóvel perde o direito de dispor livremente do bem enquanto durarem
os seus efeitos, “retirando o bem imóvel do mercado”. Uma vez averbada junto à
matrícula do imóvel, o seu proprietário não poderá vendê-lo, doá-lo, gravá-lo, onerá-lo
etc.

A sua aplicação busca evitar que determinado devedor promova a
dilapidação do patrimônio, e seu histórico remete a medidas de caráter excepcional,
voltadas à proteção do interesse público, como, por exemplo, o tratamento dado pelo
Código Tributário Nacional, que em seu art. 185-A 2 dispõe que o devedor tributário
poderá sofrer a indisponibilidade de seus bens e direitos por ordem judicial.

Trata-se, a indisponibilidade imobiliária, portanto, de instituto de natureza
cautelar, que tem por objetivo resguardar os credores contra a eventual dilapidação de
patrimônio a ser feita pelo devedor que não pretende satisfazer seus débitos.

Atualmente, verificamos a utilização da CNIB de uma forma muito mais
dissipada e menos excepcional, inclusive sendo empregada em caráter massivo, como
em algumas situações perante a Justiça do Trabalho, por exemplo. Ademais, a própria
CNIB, estendendo seus objetivos primordiais, vem sendo aceita como mecanismo de
busca de bens do devedor junto Poder Judiciário, questão esta já até mesmo consolidada nos julgados do Superior Tribunal de Justiça, que vem aceitando a CNIB
como medida atípica de execução, desde que sejam previamente exauridas as medidas
típicas, observando-se os princípios da adequação, da necessidade, da
proporcionalidade e da razoabilidade 3 .

A indisponibilidade de bens imóveis dá-se, assim, mediante decisão
judicial, provocada por pedido do autor da ação, que deverá, em regra, apresentar
prova verossímil de que o réu possa desfazer-se de imóveis no curso da demanda e
que isso poderá causar prejuízo ao resultado desta demanda. A perfectibilização da
indisponibilidade dá-se mediante a averbação da ordem judicial à margem da
matrícula do imóvel, junto do Registro de Imóveis da circunscrição pertinente, e dará
publicidade a terceiros acerca da impossibilidade de disposição daquele bem,
impedindo qualquer ato de transferência. Isso significará que o proprietário do imóvel
ficará desprovido de um dos atributos da propriedade – no caso, a disposição –,
impedindo-o de transferir, doar, gravar e alienar o imóvel a qualquer título, inclusive
ficando impossibilitado de constituir sobre o bem qualquer tipo de garantia real para a
tomada de crédito junto a instituições financeiras.

A seguir, vamos analisar as principais modificações trazidas pela CNIB 2.0.

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A CNIB 2.0 inaugura o instituto da indisponibilidade específica, por meio do
qual se torna possível a averbação de indisponibilidade de bens determinados do
devedor, ao contrário do sistema anterior, que apenas permitia a promoção de
restrições do patrimônio indistinto de uma pessoa física ou jurídica, isto é, todos os
imóveis que estejam registrados em seu nome no território nacional. Referida
modificação consta expressamente no Provimento nº 188/2024, através da inclusão do
art. 320-A, caput 4 , no Provimento nº 149/2023.

O procedimento de indisponibilização de todo o patrimônio do devedor
vinha sendo objeto de constantes críticas dos aplicadores do direito e dos empresários,
em razão da evidente ausência de equivalência entre o valor devido na execução e o
valor total do seu patrimônio. Em outras palavras, por um débito sensivelmente
menor, a pessoa ou a empresa estava sujeita à indisponibilidade da totalidade de seus
imóveis, situação que não prestigiava razoabilidade alguma.

No âmbito de empresas de incorporação imobiliária, por exemplo, esse
efeito vinha sendo nefasto. Considera-se natural que qualquer empresa de médio ou
grande porte possua demandas judiciais contra si, principalmente no âmbito
trabalhista, quando possui quantidade significativa de colaboradores. Isso não significa
que a empresa se encontre em estado de insolvência. Na sistemática da CNIB original,
passava a ser recorrente que uma incorporadora imobiliária tivesse 100% de seus
imóveis indisponibilizados em razão de um débito muito menor que seu patrimônio,
causando uma injustiça completa.

Esta situação, claramente desequilibrada, por vezes, fazia com que uma
incorporadora praticamente tivesse que paralisar suas atividades, principalmente no
que se refere ao cumprimento de contratos de venda de imóveis e transferência
registral dos bens a seus clientes. Isso revelava, até mesmo, uma grande contradição,
pois se a empresa ficava impedida de exercer sua atividade, subentendia-se que teria
grandes dificuldades de pagar seus eventuais credores, contradizendo o objetivo
primordial da averbação – que é a satisfação dos débitos.

A indisponibilidade específica, em tese, significa que o elemento que
faltava na sistemática original – a medida da constrição – poderá ser contemplado, se
realizado o devido cotejo do valor do débito exequendo com os bens do executado.
Acredita-se, contudo, que, embora a indisponibilidade específica seja
extremamente benéfica e represente claramente a novidade mais importante da CNIB
2.0, este é apenas um primeiro passo para que o instituto da indisponibilidade
eletrônica se torne mais justo. Diz-se isso em razão da evidente falta de informações
suficientes nos cadastros imobiliários, como, por exemplo, o valor de mercado do
imóvel.

De qualquer sorte, havendo a possibilidade sistemática de indisponibilizar
determinado(s) bem(ns) do devedor, torna-se obrigação do exequente e dos
magistrados passar a dosar as medidas, evitando a indisponibilidade total imobiliária
quando esta se revelar um excesso de constrição e, consequentemente, uma
verdadeira injustiça.

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O Provimento nº 188/2024 do CNJ incorpora o art. 320-G ao sistema, o
qual dispõe que “no caso de arrematação, alienação ou adjudicação, a autoridade
judicial que determinou tais medidas deverá, expressamente, prever o cancelamento

das demais constrições oriundas de outros processos, arcando o interessado com os
emolumentos devidos”.

No sistema anterior, havia hipóteses restritas em que se permitia o registro
de alienação judicial (involuntária): (a) quando a alienação seja oriunda do juízo que
determinou a indisponibilidade (ou inquérito civil público); ou (b) que
obrigatoriamente fosse consignado no título judicial “a prevalência da alienação
judicial em relação à restrição oriunda de outro juízo ou autoridade administrativa a
que foi dada ciência da execução” (art. 16, do Provimento 39/2014 5 ).

Atualmente, quando um imóvel gravado de indisponibilidade CNIB é
alienado judicialmente em outro processo, bastará que o juiz preveja expressamente o
cancelamento das demais constrições oriundas de outros processos, bem como que o
interessado arque com os emolumentos respectivos.

Trata-se de importante alteração na regulamentação da CNIB, na medida
em que traz mais clareza e simplifica o procedimento, além de afastar qualquer dúvida
de que um imóvel indisponível não poderá ser objeto de penhora e alienação judicial
em outro processo.

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A CNIB 2.0 trouxe relevante inovação, tratada no art. 320-K 6 , incluído pelo
Provimento nº 188/2024. Agora, os proprietários de imóveis poderão eleger um ou
mais imóveis, dentre os de sua titularidade, sobre os quais pretendem que recaiam, preferencialmente, eventuais ordens de indisponibilidade, formando uma base
indicativa disponível para consulta no momento de cadastramento de ordens.
A base indicativa ficará sem efeito quando houver a sua revogação e com a
alteração do proprietário ou titular de direito sobre o imóvel, salvo se decorrer de
constituição de alienação fiduciária em garantia. Fica claro, portanto, que mesmo
imóveis gravados de alienação fiduciária poderão fazer parte desta lista de bens
preferenciais.

Nada obstante, o inciso II do parágrafo único do dispositivo determina que
esta lista não vincula os órgãos do Poder Judiciário ou as autoridades administrativas,
que poderão determinar a indisponibilidade de bens imóveis não integrantes daquela
base indicativa. Isso evita que os proprietários de bens indiquem rol de imóveis de
difícil liquidez e que prejudiquem a efetividade da execução.

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O §3º do art. 320-I, instituído pelo Provimento nº 188/2024, traz uma
polêmica disposição ao expressar que “a superveniência de ordem de indisponibilidade
impede o registro de títulos, ainda que anteriormente prenotados, salvo exista na
ordem judicial previsão em contrário”.

Pensemos como exemplo a lavratura de uma escritura pública de compra e
venda de determinado imóvel. Quando da negociação e assinatura, o imóvel se
encontrava livre de gravames, estando a compra avalizada pela segurança jurídica
inerente. No entanto, mesmo que devidamente protocolada a escritura a registro
junto ao ofício imobiliário, na hipótese de que, entre a prenotação e o registro,
sobrevenha ordem de indisponibilidade CNIB, a regulamentação determina o
impedimento do registro desta escritura.

As críticas ao dispositivo giram em torno do princípio da prioridade
registral, positivado no art. 186 da Lei de Registros Públicos (Lei nº 6.015/73) 7 ,
aparentemente violado nesta hipótese, além de causar grande insegurança jurídica à
sociedade e ao mercado. Nestas situações, existe grande probabilidade que estas
questões sejam submetidas ao Judiciário, que deverá decidir entre os direitos do
adquirente de boa-fé, em contrapartida à ordem de indisponibilidade CNIB.

O Tribunal de Justiça de São Paulo, no julgamento do Recurso de Apelação
nº 1059731-53.2023.8.26.0114, ocorrido em 06/08/2024, manifestou-se no sentido de
ser impossível “não prevalecer a boa-fé da embargante, que, em reiterada repetição,
firmou a escritura pública em junho/2018, ocasião na qual não constava qualquer
averbação de indisponibilidade sobre o imóvel, tendo havido, inclusive, a pertinente
Consulta de Indisponibilidades, negativa por ocasião dessa lavratura”.

Mostra-se razoável o entendimento do TJSP, ainda mais à luz do disposto
no art. 54, da Lei nº 13.097/2015 (“Lei da Concentração dos Atos na Matrícula”) – a
qual dispõe que os negócios jurídicos que tenham por fim transferir direitos reais
sobre imóveis são eficazes em relação a atos jurídicos precedentes, nas hipóteses em
que não tenham sido registradas ou averbadas na matrícula do imóvel decisão de
qualquer tipo de constrição judicial incidente sobre o imóvel ou sobre o patrimônio do
seu titular.

O Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, no mesmo sentido, também já
prestigiou o terceiro adquirente de boa-fé, quando, ao tempo da formalização da
compra e venda do imóvel, inexistia qualquer restrição ou gravame sobre o bem.
Trata-se do julgamento da Apelação Cível nº 5027064-06.2022.8.21.0021, de relatoria
do Desembargador Ricardo dos Santos Costa, em 20/06/2024. No caso, o TJRS
confirmou a sentença de primeira instância que havia julgado procedente embargos de
terceiro, a fim de cancelar a restrição sobre o imóvel ante a comprovação idônea de
que inexistia averbação de constrição na data da negociação do bem.

Por sua vez, o Superior Tribunal de Justiça, já vinha prestigiando o
adquirente de boa-fé em detrimento ao gravame superveniente de indisponibilidade,
como se observa no julgamento do Agravo Interno no Recurso Especial nº
1.165.122/RJ, de relatoria do Ministro Gurgel de Faria, em 16/5/2017, in verbis:
“Conforme entendimento pacificado nesta Corte, a promessa de compra e venda não
registrada, mas acompanhada de outros elementos que possam evidenciar a alienação
do imóvel em momento anterior à liquidação da seguradora, afasta a indisponibilidade
do bem objeto da alienação”.

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Nos termos do art. 320-E, instituído pela CNIB 2.0, “todas as ordens de
indisponibilidade e de cancelamento deverão ser encaminhadas aos oficiais de registro
de imóveis, exclusivamente, por intermédio da CNIB, vedada a utilização de quaisquer
outros meios, tais como mandados, ofícios, malotes digitais e mensagens eletrônicas”.

Essa alteração demonstra o interesse na celeridade, centralização e
automação das informações, eliminando ofícios e mandados, sejam físicos ou digitais,
fruto de uma sociedade cada vez mais “digitalizada”.

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A CNIB 2.0 inova, também, ao trazer maior integração tecnológica e
inteligência ao sistema. O art. 320-B determina que “o acesso para inclusão das ordens
de indisponibilidade, de cancelamento de indisponibilidade e de consultas
circunstanciadas será realizado com o uso de certificado ICP-Brasil e, quando a
plataforma estiver no ambiente do SERP (Sistema Eletrônico de Registros Públicos), o
acesso será realizado nas formas de autenticação autorizadas pela plataforma”.
Ainda, o sistema passa a ser administrado pelo “Operador Nacional do
Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis (ONR), cuja operação será acompanhada e
fiscalizada pela Corregedoria do Conselho Nacional de Justiça, pelas Corregedorias
Gerais da Justiça dos Estados e do Distrito Federal e pelas Corregedorias Permanentes
dos serviços extrajudiciais de notas e de registros, no âmbito de suas respectivas
competências”.

É digno de registro, também, que apesar de ter sido mantida a obrigação
dos oficiais de registro de imóveis de consultar, diariamente, a CNIB e prenotar as
ordens de indisponibilidades (art. 320-I, caput), as serventias extrajudiciais ficarão
dispensadas da verificação diária prevista no caput deste artigo caso adotem solução
de comunicação com a CNIB via API (Application Programming Interface), conforme
disposto no §1º do dispositivo em questão.

Trata-se de importantes disposições, na medida em que vão ao encontro
de uma sistemática mais unificada, tecnológica e centralizada das informações e
comandos judiciais e administrativos.

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O parágrafo único do art. 320-C, trazido pelo Provimento nº 188/2024, do
CNJ, estrutura a forma de cobrança dos emolumentos decorrentes das ordens de
averbação e cancelamento de indisponibilidades via CNIB. O dispositivo expressa que
“excetuadas situações abrangidas por isenções e imunidades previstas em Lei, ou
ordem judicial em contrário, os emolumentos devidos pelo ato de indisponibilidade
serão pagos conjuntamente com os de seu cancelamento, quando praticado sem a
exigência da antecipação, pelo interessado que fizer o pedido de cancelamento ao
oficial de registro de imóveis”.

Assim, fica claro que os oficiais registradores deverão promover as
averbações de indisponibilidade independentemente do recolhimento de
emolumentos, os quais serão cobrados futuramente quando de seu cancelamento,
pelo interessado que realizar o requerimento de cancelamento, à exceção de casos de
isenções e imunidades de custas previstas em lei ou em ordem judicial.

Certa celeuma pode ocorrer no que se refere ao ônus de pagamento dos
emolumentos de cancelamento da ordem de indisponibilidade CNIB, quando, por
exemplo, os gravames forem injustos. Nestes casos, o interessado em cancelar o
gravame é, evidentemente, o proprietário do imóvel, porém não foi ele quem deu
causa à ordem, mas sim o credor ou a própria entidade judiciária. Quando isso ocorrer,
caberá ao interessado obter ordem judicial para que o cancelamento seja isento de
emolumentos, ou que a parte que deu causa ao gravame arque com os respectivos
custos.

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Passados dez anos da criação da Central Nacional de Indisponibilidade de
Bens, é absolutamente natural, e até necessário, que se façam ajustes no instituto,
tendo em vista os efeitos da utilização prática do sistema.

Ao longo desse período, verificou-se que a CNIB vem sendo amplamente
utilizada. Por vezes de forma desmedida, principalmente quando ocorria a
indisponibilidade total de patrimônio, em sua maioria, na seara da Justiça do Trabalho,
em razão das suas características peculiares. O bloqueio total de bens imóveis,
principalmente para uma pessoa jurídica que atua no ramo imobiliário, representava
um retrocesso no senso de justiça, e um fator causador de graves danos ao
empresário.

Ao permitir a indisponibilidade específica, o ordenamento jurídico avança
um passo no intuito de livrar o mecanismo de injustiças. Todavia, o regulamento da
CNIB 2.0 e a sua utilização na prática ainda deixa margem para aprimoramentos. A
ausência de critérios objetivos para aferição do valor de mercado dos imóveis, em
comparação com o valor do débito exequendo, ainda demandará evolução.

Além disso, a criação da base indicativa de bens revela uma excelente ideia
para mitigar eventuais danos decorrentes de ordens de indisponibilidade desmedidas.
Apesar disso, o Provimento nº 188/2024 deixa claro que esta base indicativa não é
vinculante, ou seja, os juízes não estarão obrigados a segui-la. Essa característica
merece crítica, na medida em que, principalmente no âmbito trabalhista, parece ser

uma tendência da maioria dos magistrados não se vincularem a tal rol de bens imóveis
previamente indicados.

Com a CNIB 2.0, uma polêmica instala-se na regra que impede o registro de
títulos já prenotados, quando ocorre superveniência de ordem de indisponibilidade.
Este tipo de questão, na prática, certamente, fomentará diversos litígios judiciais,
ocasionados pela insegurança jurídica do regramento em questão.

Na prática dos Tribunais, é imprescindível que os magistrados, advogados e
demais operadores do direito assimilem o espírito da nova ferramenta, com a
responsabilidade de utilizar a CNIB de forma criteriosa, proporcional e alinhada aos
princípios fundamentais.

Em suma, a CNIB 2.0 inaugura uma nova fase na gestão eletrônica das
indisponibilidades imobiliárias, trazendo maior equilíbrio entre os direitos dos credores
e a preservação da atividade econômica das empresas, sendo certo que o êxito da
atualização dependerá não apenas da qualidade da norma, como também da sua
aplicação na prática, da contínua evolução do sistema em diálogo com a realidade do
mercado imobiliário e da evolução jurisprudencial.

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