A controvérsia sobre a exigência de certidão fiscal nas alienações imobiliárias por empresas

A outorga de Escrituras Públicas de Compra e Venda por incorporadoras, é um tema
que merece especial atenção, em razão da divergência existente acerca dos documentos
obrigatórios de serem apresentados para a realização do ato notarial.

Dentre o rol de documentos necessários para a lavratura das Escrituras, tem-se a
Certidão Negativa de Débitos (CND) ou a Certidão Positiva com Efeitos de Negativa (CPEN), cuja
obrigatoriedade encontra previsão na Lei nº 8.212/91 e tem como finalidade proteger o crédito
tributário. Posteriormente, a Portaria Conjunta da Receita Federal e Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional nº 1.751/2014 trouxe hipóteses de dispensa da apresentação da certidão de
regularidade fiscal, as quais devem ser interpretadas de forma restritiva e serão abordadas no
presente artigo.

A temática chegou ao Supremo Tribunal Federal (STF), que se manifestou pela
dispensa da comprovação de quitação de créditos tributários para a prática de atos por pessoas
jurídicas, tendo declarado inconstitucionais os artigos da Lei nº 7.711/1988 que exigiam essa
comprovação. A decisão, no entanto, não tratou da Lei nº 8.212/91, gerando dúvidas acerca da
sua legalidade, de modo que a questão foi submetida ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ), o
qual firmou entendimento de que normas de menor abrangência, como a mencionada Lei nº
8.212/91, também dispensariam a exigência da certidão.

Em que pese as decisões supracitadas, atualmente há uma divergência de
entendimentos em torno da exigibilidade de apresentação da certidão de regularidade fiscal como
condicionante para a alienação de bens imóveis por pessoas jurídicas, tendo em vista que o art.
47, I, “b”, da Lei nº 8.212/91, que trata da exigibilidade, permanece vigente.

Nesse contexto, a atuação dos notários e registradores assume papel relevante, pois
lhes é atribuída responsabilidade na verificação da regularidade fiscal da empresa alienante, razão
pela qual eles têm mantido a exigência de apresentação da certidão.

O tema tem sido objeto de judicialização e a jurisprudência não é unânime, existindo
decisões favoráveis e contrárias à dispensa da comprovação de regularidade fiscal por empresas
alienantes de imóveis, cujos fundamentos serão analisados neste artigo.

Diante desse cenário, serão analisados os fundamentos legais da exigência da certidão
fiscal, a responsabilidade atribuída aos notários, as hipóteses de dispensa previstas na legislação e
o panorama jurisprudencial atual. Pretende-se, com isso, fornecer um estudo crítico sobre a
legalidade e os limites dessa exigência à luz do ordenamento jurídico brasileiro, com especial
atenção aos impactos para as atividades empresariais e para a segurança jurídica das transações
imobiliárias.

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A exigência de certidão de regularidade fiscal como condição para a alienação de bens
imóveis por pessoas jurídicas encontra fundamento no art. 47, I, alínea “b”, da Lei nº 8.212/91 1 ,
que dispõe ser necessária a apresentação da Certidão Negativa de Débito (CND) ou da Certidão
Positiva com Efeitos de Negativa (CPEN) relativa a créditos tributários federais e à Dívida Ativa da
União.

A obrigatoriedade de apresentação da certidão visa assegurar que o patrimônio da
empresa não seja dissipado, protegendo, assim, o crédito tributário e evitando que eventual
Execução Fiscal seja frustrada. Trata-se, portanto, de um mecanismo preventivo, que objetiva
impedir a dilapidação patrimonial que possa comprometer a satisfação da dívida tributária 2 .
Respaldados pela previsão legal supramencionada, ao lavrar Escrituras Públicas de
Compra e Venda, os Tabelionatos exigem a apresentação da certidão de tributos federais para as
empresas alienantes de imóveis. Nesse sentido, explana-se que os tabeliães de notas e demais
notários devem cumprir com a previsão legal, pois, embora a Lei nº 8.212/91 não imponha de
forma expressa um dever de fiscalização aos cartórios, o entendimento predominante é o de que
esses profissionais exercem função pública delegada. Logo, devem zelar pela observância das
disposições legais, inclusive quanto à verificação da apresentação da CND/CPEN em casos que
envolvam pessoas jurídicas, sob pena de serem considerados solidariamente responsáveis pelo
ato, conforme dispõe o art. 134, inciso VI, do Código Tributário Nacional 3 .

Sobre este ponto, o Superior Tribunal de Justiça (STJ), ao julgar o Agravo Regimental
no REsp 1.264.858/PE 4 , firmou entendimento de que “Os tabeliães são responsáveis, nos termos
do art. 134, VI, do CTN, pelos tributos devidos sobre os atos praticados por eles ou perante eles, em razão de seu ofício, podendo responder solidariamente quando deixarem de exigir
documentos legalmente exigíveis para a prática de atos notariais”.

A responsabilidade, portanto, advém de um viés de controle, atribuindo papel
relevante a estes profissionais no cumprimento da legislação tributária e na prevenção de fraudes
e eventuais litígios futuros. Sendo assim, na hipótese de que os tabeliães lavrem Escrituras sem
que seja apresentada a CND/CPEN da empresa alienante, podem ser responsabilizados de forma
solidária pelo ato ilegal.

Não obstante, é preciso considerar que o ordenamento jurídico também prevê
exceções à regra geral no tocante à exigência da apresentação da certidão de tributos federais,
como será explanado a seguir.

A Portaria Conjunta da Receita Federal do Brasil e Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional nº 1.751/2014, que disciplina a emissão de certidões relativas a créditos tributários
federais e à Dívida Ativa da União, trouxe exceções relevantes à obrigatoriedade da apresentação
da certidão fiscal. Dentre as hipóteses de dispensa da apresentação da certidão, destaca-se a
prevista no art. 17 5 desta Portaria, referente à alienação de imóveis por empresas que explorem
“exclusivamente atividade de compra e venda de imóveis, locação, desmembramento ou
loteamento de terrenos, incorporação imobiliária ou construção de imóveis destinados à venda”, e
desde que “o imóvel objeto da transação esteja contabilmente lançado no ativo circulante e não
conste, nem tenha constado, do ativo permanente da empresa”.

Referida legislação estabelece que, nas hipóteses em que o objeto social da empresa
alienante estiver relacionado, unicamente, à atividade imobiliária, não há obrigatoriedade da
apresentação da CND/CPEN, em razão do princípio da manutenção da atividade da empresa 6 .
Nestes casos é dispensada a certidão, uma vez que, se a alienação de bens imóveis integra o
objeto social da empresa, o ato não representa uma tentativa de manobra para frustrar eventuais
Execuções Fiscais, mas sim uma operação corriqueira da empresa. Assim, exigir a certidão fiscal
nesses casos significaria restringir a atividade econômica da empresa.

Por outro lado, nos casos em que a pessoa jurídica não possui objeto social que
envolva a atividade imobiliária como prática habitual, ou, ainda, possua objeto social mais extenso
do que somente as atividades previstas no citado art. 17, não há a dispensa da certidão de
regularidade fiscal, uma vez que a Portaria exige que as empresas exerçam exclusivamente as
atividades elencadas para que façam jus à referida prerrogativa.

Nessas situações, entende-se que a venda do imóvel pode significar a dilapidação do
patrimônio da empresa em prejuízo ao Fisco, razão pela qual se justifica a exigência da certidão de
regularidade fiscal.

O Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul (TJRS) já expressou o
entendimento de que a previsão de dispensa da apresentação da certidão deve ser interpretada de forma restritiva 7 , não podendo ser aplicada às empresas alienantes que tenham objeto social
mais amplo do que o previsto no art. 17 da Portaria Conjunta da RFB/PGFN nº 1.751/2014.
Por isso, é fundamental que se analise, no caso concreto, o contrato social da empresa,
possibilitando-se identificar se a operação de compra e venda do imóvel pretendida permite a
dispensa ou não da certidão.

A existência dessas exceções normativas, contudo, não impediu o surgimento de
controvérsias relevantes acerca da validade da exigência da certidão fiscal como condição para a
prática de atos registrais e notariais. Tal debate chegou ao Supremo Tribunal Federal (STF) por
meio das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI’s) nº 173 e 394, que analisaram a
constitucionalidade da exigência, o que será tratado no Capítulo seguinte.

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A temática acerca da exigência de apresentação da CND/CPEN como condição para a
prática de determinados atos notariais ou registrais, como a alienação de bens imóveis por
pessoas jurídicas foi enfrentada pelo STF, ao julgar as ADI’s nºs 173 8 e 394 9 .

Referidas demandas foram propostas com o objetivo de declarar inconstitucionais
dispositivos da Lei nº 7.711/1988 e do Decreto nº 97.834/1989, que exigiam a comprovação de
quitação de créditos tributários, por meio de certidão, para a prática de diversos atos por pessoas
jurídicas, sob o argumento de serem medidas desproporcionais para forçarem o contribuinte a
quitar seus tributos. No julgamento, o STF entendeu ser inconstitucional o art. 1º, III e IV, da Lei nº
7.711/88 10 , dispensando, assim, a exigência de apresentação da certidão.

Como fundamentos da decisão, restou aduzido que a exigência de quitação de tributos
como condição para a realização de atos notariais seria uma forma indireta e coercitiva de
cobrança de tributos e, portanto, inconstitucional, violando o livre exercício de atividades
econômicas.

Outrossim, nas referidas decisões o STF não enfrentou diretamente a questão
referente ao art. 47 da Lei nº 8.212/91, passando a gerar dúvidas acerca da legitimidade da
exigência da CND/CPEN.

Assim, o CNJ, no julgamento do Pedido de Providências nº 0001230-
82.2015.2.00.0000, reconheceu a inexigibilidade da apresentação de certidão fiscal, dispondo que
não se pode exigir a comprovação de quitação de tributos com base em normas de menor
hierarquia, tal como a Lei nº 8.212/91, como forma de impedir a prática de atos notariais ou
registrais, visto que a decisão do STF teria eliminado a exigência com base em norma mais
abrangente. Dessa forma, firmou entendimento de que a exigência prevista no art. 47, I, alínea
“b”, e no art. 48 da Lei nº 8.212/91 11 também deixaria de existir.

Referido posicionamento foi recentemente ratificado pelo Plenário do CNJ, no
julgamento do Procedimento de Controle Administrativo nº 0001611-12.2023.2.00.0000 12 , tendo
sido firmada a seguinte tese: “É vedado aos Tribunais, às Corregedorias-Gerais de Justiça e às
serventias extrajudiciais exigir a apresentação de certidões negativas de débitos tributários —
federais, estaduais ou municipais — como condição à lavratura, registro ou averbação de escritura
pública de compra e venda de imóvel, por configurar sanção política tributária, em afronta à
jurisprudência do STF e do CNJ. Nada impede, porém, que se imponha a exigência de certidões,
ainda que positivas, a título de informativo, de transparência, de segurança e de eficácia jurídica
do negócio escriturado ou registrado perante terceiros, especialmente a Administração
Tributária”.

Logo, a apresentação de dita certidão teria cunho apenas informativo para as partes,
não podendo, em sendo positiva, impedir a lavratura e/ou registro da escritura, sob pena de
obstar a prática de atos da vida civil.

Dessa forma, verifica-se que tanto o STF quanto o CNJ buscaram evitar o uso da
exigência da certidão fiscal como sanção política disfarçada, o que violaria a garantia fundamental
do livre exercício das atividades econômicas, previstas no art. 170, parágrafo único, da
Constituição Federal 13 .

Nesse sentido, a exigência da apresentação da CND/CPEN como condicionante para a
outorga de Escrituras serviria como cobrança indireta de tributos, prática vedada, conforme
entendimento respaldado nas Súmulas nºs 70, 323 e 547 do STF 14 .

Em relação ao impacto na atividade empresarial, estando a incorporadora com
pendências junto ao Fisco, o impedimento à lavratura das Escrituras Públicas pode vir a ceifar a
empresa de realizar sua atividade-fim e cumprir com as suas obrigações contratuais,
especialmente frente aos adquirentes, que, muito embora tenham adquirido e pago pelos seus
imóveis, ficam impedidos de receber as competentes Escrituras.

No âmbito das incorporações que estão submetidas ao regime do Patrimônio de
Afetação, o impacto torna-se ainda mais delicado, uma vez que, pelo dito regime há uma
segregação de todos os bens e direitos que compõem a incorporação imobiliária afetada
justamente para proteger a incorporação de outros negócios da incorporadora.

Nessa linha, sustenta Melhim Chalhub que “a afetação patrimonial torna
incomunicável o acervo correspondente à incorporação, vinculando-o à satisfação dos créditos a
ela vinculados, entre eles o direito dos adquirentes em relação às unidades imobiliárias adquiridas,
os direitos creditórios dos trabalhadores da obra, do fisco, da previdência, da entidade
financiadora, dos fornecedores etc. (…) Na medida em que esse regime visa assegurar a conclusão da obra e a entrega das unidades aos adquirentes, sua instituição resulta na criação de uma
reserva patrimonial com essa destinação específica (…)” 15 .

De acordo com esta interpretação, em razão da segregação patrimonial existente nas
incorporações imobiliárias submetidas ao Patrimônio de Afetação, não poderia haver
impedimentos no cumprimento das obrigações contratuais da empresa, mesmo na hipótese de
existência de débitos fiscais da alienante.

A temática, contudo, gera discussões, uma vez que, em que pese o entendimento
firmado pelo STF, os Tabelionatos vêm exigindo a apresentação da certidão, sob o fundamento de
que, estando o art. 47 da Lei nº 8.212/91 em vigor, presume-se sua constitucionalidade até que
haja declaração em sentido contrário.

No âmbito do Rio Grande do Sul, por exemplo, a justificativa dos Tabelionatos também
encontra guarida no art. 368, II, e no art. 874, VI, do Provimento 001/2020-CGJ-TJRS 16 , que prevê a
exigência de apresentação da certidão.

A existência de divergências que envolvem o tema levou à judicialização da questão,
sendo que, até o momento, a jurisprudência não se mostra pacificada, conforme será
demonstrado no Capítulo subsequente.

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A exigência de apresentação da CND/CPEN por pessoas jurídicas como condicionante
para a alienação de imóveis tem sido objeto de debates no âmbito judicial. Embora respaldada por
dispositivos legais específicos, essa obrigação encontra decisões favoráveis e contrárias, refletindo
interpretações diversas quanto à sua aplicabilidade.

Conforme restará demonstrado, há uma multiplicidade de entendimentos, bem como
de fundamentos que embasam cada decisão. Portanto, será exposto um panorama das decisões já
proferidas e como elas impactam nas operações imobiliárias realizadas por pessoas jurídicas.
As decisões que condicionam a exigência da CND/CPEN para a alienação de imóveis
por pessoas jurídicas utilizam como um dos fundamentos o fato de que o art. 47 da Lei nº
8.212/91 continua vigente e prevê que o documento seja apresentado para a lavratura da
Escritura Pública.

Nesse sentido, o TJRS já se manifestou dispondo que “a exigência encontra amparo no
art. 47, I, “b”, da Lei 8.212/91, não estando incluída a hipótese dos autos naquelas em que a prova
da inexistência de débitos não se faz necessária, consoante se infere do disposto no §6º do
referido dispositivo” 17 .

As decisões do TJRS também citam o fato de que as hipóteses de dispensa da certidão
de tributos federais encontram amparo no art. 17 da Portaria Conjunta da RFB/PGFN nº
1.751/2014, apenas nos casos em que a empresa possui, de forma exclusiva, as atividades elencadas no dito artigo como se observa no seguinte julgado: “O exame do comprovante de
inscrição e de situação cadastral da empresa vendedora do imóvel revela que a empresa explora
mais de uma atividade econômica, sendo a atividade secundária ‘Holdings de instituições não-
financeiras’. Neste sentido, a empresa vendedora não se enquadra na exceção de dispensa de
comprovação de regularidade fiscal para fins de alienação de bem imóvel, nos termos sustentado
pela autora. Como já visto, somente as empresas com atuação exclusiva na compra e venda de
bens imóveis gozam de tal benefício, o que não é o caso dos autos.” 18 .

Ainda, entende o TJRS que é responsabilidade dos notários exigir a certidão, sob pena
de serem considerados responsáveis solidários pelo ato, como se percebe no seguinte julgado:
“Outrossim, a apresentação da certidão negativa de débito é medida cuja finalidade é a proteção
do adquirente do bem, uma vez que a inobservância da comprovação da regularidade fiscal da
empresa pode acarretar a responsabilidade solidária dos contratantes e do oficial que registrar o
instrumento, nos termos do art. 48 da Lei n. 8.212/91.” 19

Por outro lado, também são vislumbradas decisões do TJRS que dispensam a

apresentação da CND/CPEN.

Como fundamento dessas decisões, está o entendimento firmado pelo STF ao julgar as
ADIs 173 e 394, como se verifica no seguinte precedente: “A questão ora em debate foi objeto das
Ações Diretas de Inconstitucionalidade 173 e 394, julgadas, de forma conjunta, pelo STF, para
declarar a inconstitucionalidade do art. 1º, I, II, IV, §§1º a 3º, e do art. 2º, da Lei nº 7.711/1988,
que exigiam a apresentação de Certidões Negativas de Débitos (CND’s) como condição para a
transferência no álbum imobiliário por pessoa jurídica. (…) Logo, não se mostra devida a exigência
do Registro de Imóveis, sendo perfeitamente possível a retificação da carta de adjudicação para
constar expressamente a dispensa de apresentação da Certidão Negativa de Débito (CND) para o
registro da transferência da propriedade no álbum imobiliário.” 20

Importante destacarmos, ainda, que há decisões do TJRS que aduzem ser necessária a
dispensa da certidão, a fim de se evitar que as empresas com pendências junto ao Fisco fiquem
impossibilitadas de exercer suas atividades. Nesse sentido, leia-se: “Viável a dispensa da
apresentação de certidões negativas, pois a promitente-compradora não pode ficar
indefinidamente à espera para poder regularizar a propriedade” 21 .

Também encontramos decisões do TJRS que dispensaram a apresentação da certidão
de regularidade fiscal por aduzir que a exigência perfaz cobrança oblíqua de tributos, o que é
vedado no nosso ordenamento jurídico: “O Estado inviabiliza o livre exercício da atividade
econômica e viola o livre acesso ao Poder Judiciário e o devido processo legal ao impor sanções e
criar mecanismos que substituam a cobrança do crédito tributário pela via legal. A exigência das
certidões negativas para alienação ou oneração de bens imóveis transformam o Oficial do Registro
de Imóveis em verdadeiro fiscal tributário, impedindo o livre exercício da atividade econômica
sem que o contribuinte seja cobrado mediante o devido processo legal. 22 ”

Logo, a análise das decisões evidencia que a exigência da apresentação da CND/CPEN
para a alienação de imóveis por pessoas jurídicas é marcada por divergências jurisprudenciais.
Enquanto alguns precedentes reforçam a obrigatoriedade prevista na Lei nº 8.212/91, outros
afastam essa exigência com base em entendimento do STF, visando evitar restrições indevidas à
atividade empresarial. Assim, trata-se de matéria ainda em aberto, que demanda atenção
constante dos profissionais do Direito para garantir segurança nas operações imobiliárias.

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O estudo da matéria permite verificar que a exigência da apresentação da CND/CPEN
por pessoas jurídicas alienantes de imóveis, embora respaldada pelo art. 47 da Lei nº 8.212/91,
revela-se um tema permeado por incertezas e ainda não pacificado. De um lado, a medida busca
resguardar o interesse público na arrecadação de tributos; de outro, pode ser interpretada como
sanção política e entrave às atividades empresariais.

Além disso, a Portaria Conjunta RFB/PGFN nº 1.751/2014, ao prever hipóteses de
dispensa da certidão, evidencia a necessidade de análise caso a caso, especialmente no tocante ao
objeto social da empresa.

Nesse sentido, para a perfectibilização de negócios nos quais a alienante do imóvel
seja pessoa jurídica, é imperioso que seja verificada a situação da mesma junto ao Fisco e, em
havendo pendências, deve ser analisado o objeto social da empresa envolvida, a fim de averiguar
se a alienação se enquadra nas hipóteses de dispensa da apresentação da CND/CPEN.

A temática ainda gera discussão no âmbito jurisprudencial, pois o entendimento
firmado pelo STF, que reconheceu a inconstitucionalidade da exigência de comprovação de
regularidade fiscal para a prática de atos, não adentrou especificamente no tratamento da
matéria. No tocante à jurisprudência do TJRS, restou evidenciado que há decisões divergentes, por
vezes dispensando a apresentação da CND/CPEN e, por outras, exigindo a apresentação da
certidão.

Portanto, enquanto o tema não tiver um entendimento pacificado, a venda de imóveis
por pessoas jurídicas impõe atenção aos profissionais que atuam nas operações imobiliárias, de
modo que cada caso deva ser analisado de forma cautelosa para que se possa garantir a segurança
jurídica do ato notarial a ser praticado e a perfectibilização da venda com a lavratura da Escritura
Pública de Compra e Venda.