Empreendimentos HIS e HMP no Município de São Paulo: estruturação jurídica em um cenário de evolução regulatória

Na última década, é perceptível a mudança, no âmbito do Direito Urbanístico, acerca do tratamento conferido à habitação de interesse social. A ideia de que a sua atribuição seria exclusiva do Poder Público vem sendo substituída por um entendimento que atribui à iniciativa privada um maior protagonismo para a concretização de um desenvolvimento urbano sustentável, em um movimento que começou a se desenhar com a Constituição Federal de 1988.

Em seu art. 6º, a Constituição Federal consolida o direito à moradia e prevê, em seu art. 182, §1º, a obrigatoriedade do plano diretor para cidades com mais de 20 mil habitantes, bem como, em seu §2º, dispõe no sentido de que a propriedade urbana cumprirá a sua função social quando atender as exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

É nesse contexto de progressivas mudanças, sobretudo após a entrada em vigência do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), que o legislador, em especial nas esferas municipais, passou a criar instrumentos urbanísticos para estimular comportamentos desejados no mercado imobiliário, substituindo a lógica predominantemente restritiva e financeiramente impraticável para a iniciativa privada por mecanismos de incentivo. Em outras palavras, o Município deixa de atuar apenas como agente regulador e passa a valer-se de incentivos urbanísticos como forma de estimular o desenvolvimento de empreendimentos privados, alinhados aos objetivos públicos de avanço da cidade, como mobilidade, adensamento qualificado e ampliação do acesso à moradia.

É nesse cenário que se pode notar, nos últimos anos, o crescimento dos programas habitacionais. Isso pode ser evidenciado com a experiência da cidade de São Paulo, sobretudo com a criação das categorias de Habitação de Interesse Social (HIS) e Habitação de Mercado Popular (HMP). Para além de meras iniciativas sociais, estas categorias têm-se mostrado como produtos imobiliários aliados a um regime jurídico diferenciado, os quais merecem atenção e destaque, em especial, o cuidado no atendimento das finalidades sociais previamente definidas pelo planejamento municipal.

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No Município de São Paulo, o modelo de HIS e HMP foi progressivamente aperfeiçoado, alcançando maior maturidade a partir da revisão intermediária do Plano Diretor Estratégico do Município– PDE (Lei nº 16.050/2014) –, estabelecida pela Lei nº 17.975/2023, em conjunto com a Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo – LPOUS (Lei nº 16.402/2016), popularmente conhecida como a Lei de Zoneamento – recentemente alterada pelas Leis nº 18.081/2024 e nº 18.177/2024.

A legislação do Município de São Paulo vem passando por sucessivos aperfeiçoamentos, à medida que surgiram as demandas. Entre os pontos mais relevantes, ganha destaque a disciplina da estruturação jurídica dos empreendimentos, com base em critérios para adesão ao programa, seus benefícios, parâmetros construtivos e penalidades por eventual desvirtuamento da função social do imóvel.

Com o avanço da legislação e consolidação de um regime jurídico próprio previsto pelo PDE, torna-se indispensável, para a adequada compreensão deste estudo, distinguir os conceitos de “categoria habitacional” e “tipo de empreendimento”, ambos previstos na legislação urbanística do Município de São Paulo, mas com finalidades distintas.

Categorias habitacionais

Tipos de empreendimento

Correspondem à classificação das unidades habitacionais individualmente consideradas, definidas em função da faixa de renda do público destinatário: HIS-1, destinada a famílias com renda mensal de até 3 (três) salários mínimos ou até 0,5 (meio) salário mínimo per capita; HIS-2, destinada a famílias com renda superior a 03 (três) e de até 6 (seis) salários mínimos ou até 1 (um) salário mínimo per capita; e HMP, destinada a famílias com renda superior a 6 (seis) e de até 10 (dez) salários mínimos ou até 1,5 (um e meio) salário mínimo per capita.

Referem-se à configuração do empreendimento imobiliário como um todo, a exemplo dos Empreendimentos de Habitação de Interesse Social (EHIS), Empreendimentos de Habitação de Mercado Popular (EHMP), e dos Empreendimentos em Zonas Especiais de Interesse Social (EZEIS), que podem ser compostos por diferentes categorias habitacionais.

Tendo em vista esta diferenciação, a legislação municipal admite, em determinadas hipóteses, a implantação de empreendimentos compostos por unidades enquadradas em diferentes categorias habitacionais, combinando HIS e HMP com unidades R2v¹, por exemplo, desde que observado o zoneamento aplicável, os parâmetros urbanísticos específicos, percentuais mínimos de atendimento habitacional, quando exigidos, e as demais condições previstas para o enquadramento do empreendimento.

Para fomentar o desenvolvimento de empreendimentos de interesse social por agente privado, a legislação urbanística de São Paulo prevê os chamados “incentivos urbanísticos”, dentre os quais ressaltam-se: (i) isenção ou redução da Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC) para área destinada a HIS; (ii) aumento do Coeficiente de Aproveitamento Máximo (CA), seja ao conceder expressamente o potencial construtivo a mais, seja pela definição de áreas não computáveis, que, portanto, não entram no cálculo-base do quanto pode ser construído; (iii) possibilidade de retirada de limites de gabarito, permitindo que a altura de empreendimentos com HIS não tenha restrições; e (iv) possibilidade de usufruir a Transferência do Direito de Construir (TDC).

A utilização dos referidos incentivos estabelece, como contrapartida, o atendimento dos parâmetros urbanísticos e edilícios definidos para as unidades HIS e HMP e a tipologia de seus empreendimentos², bem como de elementos que se consideram instrumentos benéficos para a política urbana, podendo o incorporador, inclusive, em empreendimentos que não exclusivamente HIS, obter a cumulação de incentivos, como a implementação de fachada ativa³ e fruição pública⁴, por exemplo, reduzindo assim de forma substancial o custo para viabilização do produto, ao passo que maximiza o aproveitamento do terreno.

Não obstante a atenção aos parâmetros construtivos necessários à aprovação do projeto perante a Municipalidade, o incorporador deve ter em mente que as unidades HIS e HMP, em razão de sua própria natureza, possuem características mercadológicas específicas que impactam diretamente na forma de sua promoção e comercialização. Assim, tais aspectos merecem grande atenção, de modo a assegurar a harmonia entre a fruição dos incentivos urbanísticos, a adequada implantação do empreendimento e o cumprimento da função social da propriedade urbana.

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Destacamos que, embora o PDE do Município de São Paulo tenha instituído um regime jurídico próprio para a produção de unidades HIS e HMP, a disciplina normativa inicialmente não regulamentou, de forma expressa, diversas situações decorrentes da comercialização destas unidades e de sua posterior utilização pelos adquirentes ou por terceiros. Da mesma forma, não foram criados, em um primeiro momento, mecanismos de governança regulatória e fiscalização para esse novo mercado.

Essa lacuna normativa, somada ao expressivo crescimento do número de lançamentos de empreendimentos total ou parcialmente compostos de unidades atreladas a programas habitacionais deu origem a relevantes controvérsias interpretativas e práticas acerca da eventual descaracterização da finalidade social das unidades HIS e HMP, tanto no momento de sua comercialização e registro, quanto em situações posteriores à primeira aquisição. Estima-se que, no Município de São Paulo, entre os anos de 2021 (após a promulgação do Decreto nº 59.885/2020) e 2023, ano em que foi realizada a revisão intermediária do Plano Diretor, regrando a adesão ao regime jurídico próprio da produção privada de HIS e HMP, foram aprovadas mais de 400 mil unidades habitacionais beneficiadas pelos incentivos urbanísticos trazidos pela legislação⁵.

Diante desse cenário, iniciou-se uma atuação conjunta entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, na busca de um aperfeiçoamento do regime jurídico e do fortalecimento dos mecanismos de fiscalização.

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Ao compreender que a lacuna na legislação urbanística se mostrou como o núcleo da controvérsia estabelecida entre os agentes público e privado, o Município de São Paulo iniciou, a partir de 2023, um processo de significativo aperfeiçoamento normativo.

A baliza das alterações apresenta-se com a revisão intermediária do PDE pela Lei nº 17.975, publicada em 8 de julho de 2023. A alteração conferida ao art. 47 representou um relevante avanço na consolidação do regime jurídico das HIS e HMP, pois o dispositivo deixou de apenas remeter ao Poder Executivo a futura regulamentação dos programas habitacionais para estabelecer, diretamente em lei, normas estruturantes aplicáveis ao regime. Entre as principais inovações, destacam-se: (i) a definição da forma de adesão ao regime jurídico; (ii) a consolidação de aspectos essenciais relacionados à destinação e utilização das unidades habitacionais; (iii) a previsão das sanções aplicáveis em caso de descumprimento da legislação; e (iv) a instituição de mecanismos de fiscalização.

Sob a mesma ótica, em janeiro de 2024, entrou em vigor o Decreto nº 63.130/2024, que regulamentou o art. 47 do PDE, disciplinando a adesão ao regime jurídico próprio aplicável à produção privada de unidades HIS e HMP, bem como a empreendimentos EHIS, EHMP e EZEIS. O decreto estabeleceu as condições para fruição dos incentivos urbanísticos e definiu um conjunto de obrigações a serem observadas pelos agentes produtores, desde as etapas iniciais do licenciamento do empreendimento, merecendo destaque seu art. 3º:

Art. 3º O requerimento da emissão do Alvará de Aprovação, ou Aprovação e Execução, ou Alvará obtido no Plano Integrado, para produção de unidades HIS e HMP, utilizando-se do regime jurídico previsto neste decreto, será instruído com declaração devidamente assinada pelo proprietário ou possuidor, responsabilizando-se pelo cumprimento de suas obrigações previstas no artigo 47 da Lei nº 16.050, de 2014, alterado pela Lei 17.975, de 2023, na forma regulamentada deste decreto.

Parágrafo único. A declaração prevista no “caput” deste artigo deverá seguir o modelo constante do Anexo Único integrante deste decreto, nele constando, no mínimo, as seguintes informações:
I – ciência de que as unidades de HIS 1, HIS 2 e HMP, durante o prazo de 10 anos, contados da expedição do certificado de conclusão da obra, serão destinadas apenas para famílias com certidão de ateste de enquadramento na respectiva faixa de renda declarada;
II – ciência da obrigação de averbação na Matrícula de Registro de Imóveis de todas as unidades HIS 1, HIS 2 ou HMP destinadas às respectivas faixas de renda, quando da individualização das matrículas das unidades;
III – ciência de que, no caso de empreendimentos destinados total ou parcialmente, para locação das unidades habitacionais de HIS 1, HIS 2 e HMP, as unidades destinadas para esta finalidade deverão indicar tal condição mediante averbação na matrícula⁶.

As obrigações instituídas podem ser compreendidas como verdadeiros instrumentos de governança do regime jurídico das HIS e HMP, orientados pelos princípios da transparência, da publicidade e da rastreabilidade das operações, assumindo especial relevância a exigência de averbação, nas matrículas individualizadas das unidades, de sua natureza e restrições decorrentes do regime jurídico aplicável. Tal medida não apenas permite o acompanhamento das operações pelos órgãos públicos, como a Secretaria Municipal de Habitação (SEHAB), como também fortalece a atuação dos Oficiais de Registro de Imóveis, que passam a exercer importante função colaborativa na fiscalização do cumprimento das regras urbanísticas. A exemplo disso, podemos citar a celebração do Acordo de Cooperação para o Intercâmbio de Informações Eletrônicas – ACT nº 001/2024, firmado entre o Município de São Paulo e os Oficiais de Registro de Imóveis da Capital, com o objetivo de promover o intercâmbio de informações eletrônicas entre os órgãos, padronizar os atos de registro e averbação relativos às unidades HIS e HMP e aprimorar os mecanismos de controle e fiscalização previstos na legislação urbanística.

Cumpre destacar, ainda, que o Decreto nº 63.130/2024 não se limita a estabelecer obrigações aos agentes produtores dos empreendimentos, estendendo parte dos deveres também aos adquirentes das unidades, destacando-se que, nos termos do art. 6º, passam a responder, no âmbito de suas atribuições, pela correta observância da destinação das unidades, sujeitando-se à fiscalização e sanções⁷ em caso de descumprimento.

Na sequência desse gradual avanço regulatório, em setembro de 2024, entrou em vigor o Decreto nº 63.728/2024, com o objetivo de delimitar o zoneamento permitido para EHIS, EHMP e EZEIS, e descrever as tipologias das unidades (conjunto horizontal, vertical, misto) e modalidades de produção, evidenciando o esforço do Município em conferir maior precisão técnica e segurança jurídica ao regime.

Não obstante os sucessivos avanços normativos, as discussões acerca da efetividade do regime jurídico das HIS e HMP permaneceram. Nesse contexto, em janeiro de 2025, o Ministério Público de São Paulo ajuizou ação civil pública contra o Município de São Paulo visando, em síntese, a necessidade de aperfeiçoamento da política pública mediante a implementação de mecanismos mais eficazes de controle prévio da concessão dos benefícios, fiscalização, monitoramento, aplicação de penalidades e aferição dos resultados alcançados, postulando, até o momento em que tais medidas sejam comprovadamente implementadas, a suspensão da produção privada de unidades HIS e HMP⁸.

Embora a ACP ainda se encontre sem solução definitiva, a sentença proferida pelo Juízo da 11ª Vara da Fazenda Pública determinou, em termos práticos, a continuidade da política pública vigente, garantindo sua aplicação e reforçando a responsabilidade da Municipalidade em promover transparência nos procedimentos administrativos de fiscalização, bem como em tornar públicas as informações sobre os imóveis vinculados ao programa. A decisão, que pende de julgamento dos recursos interpostos, constitui apenas uma das inúmeras discussões judiciais em andamento para esse tema, sendo talvez uma das mais expressivas, considerando sua natureza coletiva e o seu efeito erga omnes.

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À luz da evolução normativa anteriormente examinada, é possível afirmar que as obrigações impostas ao agente produtor de HIS e HMP têm como um dos principais pilares a publicidade dos atos praticados, determinando que as características, restrições e condições de comercialização dessas unidades sejam divulgadas de forma clara, adequada e ostensiva, como forma de proteção do interesse público.

Não por outra razão que os deveres de divulgação e possibilidade de rastreabilidade têm ocupado posição central nos debates jurídicos entre todos os envolvidos na cadeia do empreendimento, com uma fiscalização cada vez mais endurecida. Nesse panorama, mais do que cumprir formalmente as exigências normativas, incumbe aos agentes privados compreender a finalidade desses mecanismos e incorporá-los à estruturação jurídica do empreendimento, para que toda a documentação produzida esteja em harmonia com as políticas públicas a ele destinadas.

Neste cenário, em que pese a existência de inúmeros regramentos, observa-se que o regime jurídico das HIS e HMP permanece em constante aperfeiçoamento. Em maio de 2025, foi publicado o Decreto nº 64.244 pela Prefeitura do Município de São Paulo, promovendo novas alterações ao Decreto nº 63.130/2024, regulamentador do art. 47 do PDE:

Alterações promovidas pelo Decreto nº 64.244/2025
Plataforma eletrônica	Criação de Plataforma eletrônica da Prefeitura para cadastramento das informações do empreendimento, unidades e das respectivas transações, tornando a rastreabilidade das operações requisito para a manutenção dos benefícios urbanísticos.
Renda familiar	Regulamentação mais detalhada do conceito de renda familiar, bem como da transferência ao promotor do empreendimento e/ou ao locador da responsabilidade pela emissão da Certidão de Enquadramento de Renda Familiar, guarda da documentação e veracidade das informações prestadas, podendo a atividade ser terceirizada.
Unidades destinadas à locação	Para as unidades destinadas à locação, estabelece-se a exigência de registro em plataforma eletrônica específica, averbação relativa às unidades adquiridas para finalidade locativa e inclusão nos contratos locatícios de cláusulas acerca do enquadramento familiar na respectiva faixa de renda.
Vedação expressa da locação por curta temporada	Reafirmação da finalidade habitacional permanente das unidades HIS e HMP, com vedação expressa à locação por curta temporada (“short stay”) e ao comodato. Nos casos de unidades locadas que permaneçam desocupadas, o proprietário deverá comprovar essa condição, quando fiscalizado, por meio de documentos como contas de consumo.
Teto para o valor de venda	Estabelecimento de tetos máximos para os valores de venda das unidades9, atualizados anualmente pelo INCC, bem como limitação do valor dos aluguéis a 30% (trinta por cento) da respectiva faixa de renda de enquadramento.
Empreendimentos no perímetro de OUC (Operação Urbana Consorciada)	Definição de critérios específicos para cálculo das sanções em empreendimentos inseridos no perímetro de OUC, sendo os valores de incentivos para aplicação de penalidades calculados com base no valor do CEPAC negociado no último leilão, reajustado pelo IPC/FIPE.
Atuação fiscalizatória	Ampliação da atuação fiscalizatória das Subprefeituras, inclusive nos estandes de vendas, exigindo que a comercialização das unidades HIS e HMP seja acompanhada de publicidade clara, adequada e ostensiva acerca de seu enquadramento e das restrições legais aplicáveis, além do cadastramento eletrônico da documentação do empreendimento.

Do ponto de vista prático, as alterações promovidas pelo decreto reforçam a necessidade de uma estruturação jurídica cuidadosa desde as etapas iniciais do empreendimento. Além do correto enquadramento do projeto no regime jurídico aplicável e da implementação de procedimentos internos para atendimento das novas exigências administrativas e registrais, torna-se essencial que os documentos que disciplinam a comercialização e a utilização das unidades sejam elaborados de forma precisa e alinhada à regulamentação vigente.

Nesse contexto, merecem especial atenção as minutas-padrão dos instrumentos de promessa de compra e venda, o Memorial de Incorporação e a Convenção de Condomínio, que devem contemplar, de forma clara, as declarações de enquadramento de renda, as restrições legais de destinação e uso das unidades, as limitações à locação por curta temporada e demais obrigações impostas pela legislação, bem como mecanismos de responsabilização pelo descumprimento dessas regras, inclusive quanto ao ressarcimento de prejuízos decorrentes da eventual perda de incentivos urbanísticos ou fiscais. A adequada redação desses instrumentos não apenas confere maior segurança jurídica às partes, como também constitui importante mecanismo de prevenção de litígios, judiciais ou extrajudiciais, de transparência perante os adquirentes e de mitigação dos riscos regulatórios inerentes aos empreendimentos HIS e HMP.

Um desdobramento institucional desse arcabouço normativo foi a instalação, na Câmara Municipal de São Paulo, em setembro de 2025, de uma Comissão Parlamentar de Inquérito, popularmente conhecida como a “CPI das HIS”, com a finalidade de “investigar a produção e comercialização irregular de habitações de interesse social por entidades e empresas que desenvolvem empreendimentos no Município de São Paulo”¹⁰. Durante a investigação, foram notificados cerca de 900 (novecentos) empreendimentos para apuração de eventual descumprimento da legislação urbanística, além da oitiva de representantes do setor imobiliário e da adoção de medidas voltadas à adequação de plataformas digitais de anúncios de venda e locação às restrições impostas ao regime jurídico das HIS e HMP.

O relatório final da CPI das HIS, aprovado em maio de 2026¹¹, representa importante indicativo da direção adotada pelo Poder Público, no sentido de que as recomendações apresentadas refletem, em grande medida, a evolução normativa observada nos últimos anos e apontam para o fortalecimento dos mecanismos de governança e fiscalização conjunta e colaborativa, com destaque para: (i) a criação de grupo de estudos para acompanhamento e atualização da legislação relacionada à HIS; (ii) a realização de estudos para análise da viabilidade da regulamentação e atualização legislativas e imposição de sanções; (iii) a aplicação de multas, suspensão da comercialização e a cassação dos alvarás das empresas que “atuem em desacordo com as políticas públicas habitacionais”; (iv) a criação de ouvidoria junto à SEHAB para atender casos de compra, venda e locação irregular de HIS, além de mecanismos de autodenúncia.

Em conjunto, essas recomendações evidenciam uma tendência de atuação integrada entre os órgãos públicos, os agentes privados e as instituições responsáveis pela implementação e controle da política habitacional.

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Embora os sucessivos aperfeiçoamentos legislativos e regulamentares tenham contribuído para conferir maior segurança jurídica ao mercado, ainda não há respostas definitivas para todos os questionamentos que envolvem a produção privada de HIS e HMP no Município de São Paulo.

Esse contexto não deve ser encarado como um fator de desestímulo, mas como um indicativo da importância de uma estruturação jurídica cuidadosa desde a concepção do empreendimento. O correto enquadramento urbanístico, aliado à elaboração técnica dos instrumentos que disciplinam sua implantação e comercialização, constitui ferramenta essencial para a preservação dos incentivos urbanísticos, mitigação de riscos regulatórios e prevenção de litígios.

Além do acompanhamento das alterações legislativas, é indispensável compreender a sua aplicação prática, mantendo um diálogo constante com a Administração Pública e com os Cartórios de Registro de Imóveis. A experiência demonstra que a segurança jurídica dos empreendimentos HIS e HMP decorre da capacidade de antecipar as controvérsias e incorporá-las à estruturação do negócio, de modo a usufruir dos incentivos urbanísticos com previsibilidade, segurança e efetiva conformidade regulatória.

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